Ваш комментарий
	(для участников конференции)

Предложения ГУ-ВШЭ.

Система финансирования высшего профессионального образования должна обеспечивать функционирование и развитие вузов как центров подготовки специалистов и проведения научных исследований, реализацию конституционных гарантий граждан на получение бесплатного для них высшего профессионального образования, доступность качественного образования для талантливой, способной молодежи, выходцев из семей с низким уровнем доходов, стимулировать вузы к повышению качества образования, эффективности использования ресурсов.

Сложность системы высшего профессионального образования, ее многофункциональный, многоцелевой характер делают неэффективным использование одного или небольшого числа финансовых инструментов, обусловливают необходимость множественности инструментов финансирования сферы высшего профессионального образования, применяемых в единой системе.

Предлагаемая модель бюджетного финансирования и мер государственной поддержки высшего профессионального образования (далее – ВПО) разработана в Государственном университете - Высшей школе экономики. При подготовке данного материала учтены результаты обсуждения проблем развития ВПО в Центре стратегических разработок ( октябрь – декабрь 2003 года) и отражены результаты совместной работы специалистов ГУ-ВШЭ и Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

Модель предусматривает:

1) финансирование текущих расходов вузов по программам ВПО на основе дифференцированных нормативов с использованием государственных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО);

2) финансирование стипендий и иных социальных выплат в сфере ВПО;

3) финансирование подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд на основе субсидий и субвенций;

4) финансирование развития вузов на основе среднесрочных (3-5 лет) программ;

5) финансирование проводимых вузами научных исследований;

6) финансирование специального пакета для ведущих вузов;

7) государственную поддержку образовательных кредитов на получение ВПО;

8) предоставление налоговых льгот вузам, а также физическим и юридическим лицам, вкладывающим средства в подготовку специалистов, оказывающим ВПО материальную поддержку.

1. Нормативное подушевое финансирование вузов с использованием ГИФО

Статьей 41 Закона РФ «Об образовании», статьей 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено бюджетное финансирование образовательной деятельности вузов на основе подушевых нормативов.

Формой такого подушевого нормативного бюджетного финансирования вузов является финансирование с использованием ГИФО.

ГИФО - документ, полученный гражданином в порядке, установленном законом, иными нормативными правовыми актами, согласно которому государство обязуется предоставить учебному заведению бюджетные средства на обучение в нем этого гражданина в течение всего срока обучения в соответствии с государственным образовательным стандартом.

ГИФО дифференцируются по категориям1. Более высокой категории ГИФО соответствует более высокий размер финансового обеспечения.

Объем бюджет ного финансирования вуза на основе ГИФО определяется по количеству по лученных учебным заведени ем ГИФО каждой категории и размерам их финансового обеспечения.

В состав расходов, обеспечивающих исполнение ГИФО, предполагается включать все текущие расходы учебного заведения, за исключением расходов на выплату стипендий. Стипендии должны финансироваться отдельно.

Таким образом, финансирование вузов с использованием ГИФО является дифференцированным нормативным финансированием образовательной деятельности вузов2. Дифференциация норматива определяется числом категорий ГИФО и размером финансового обеспечения каждой категории.

Предусматривается установление нескольких видов ГИФО:

1.1. ГИФО, применяемое при поступлении на программы первого уровня ВПО (бакалавриата):

1.1.1. ГИФО, категории которых устанавливаются по результатам единого государственного экзамена (далее – ЕГЭ);

1.1.2. ГИФО для победителей предметных олимпиад и творческих конкурсов. Для них устанавливается высшая категория ГИФО;

1.1.3. ГИФО для военнослужащих, отслуживших в Вооруженных Силах РФ положенный срок по контракту. Предполагается устанавливать для них I категорию ГИФО в случае, если при сдаче ЕГЭ военнослужащий показал результаты не ниже установленного вузом на данную специальность проходного балла;

1.1.4. ГИФО для граждан , имеющих установленные законодательством Российской Федерации льготы при поступлении в вузы (дети-сироты, дети-инвалиды и др.). В случае положительных результатов ЕГЭ им предполагается устанавливать II категорию ГИФО;

1.2. ГИФО, применяемое при поступлении на программы второго уровня ВПО (магистратуры). Эти ГИФО должны иметь больший размер финансового обеспечения, нежели ГИФО первого уровня. Категории ГИФО предполагается устанавливать по результатам вступительных испытаний на конкурсной основе (возможная форма – конкурс работ абитуриентов);

1.3. ГИФО для студентов, поступающих на специальности, обучение на которых объективно требует повышенных затрат. Предполагается установить для таких специальностей повышающие коэффициенты к ГИФО (ориентировочно: коэффициент 1,2 – для технически сложных специальностей и коэффициент 1,4 – для медицинских и творческих специальностей) ;

1.4. ГИФО для студентов, поступающих в ведущие российские вузы. Для таких вузов также предполагается установить повышающий коэффициент (ориентировочно – 1,5).

Для обеспечения конституционных гарантий получения ВПО3 при введении механизма финансирования вузов с использованием ГИФО предполагается предусматривать обязанность вузов принимать установленную часть студентов на бесплатное для них обучение4. Другая часть студентов будет учиться на условиях субсидирования их обучения государством (студент доплачивает разницу между установленной вузом ценой обучения и размером финансового обеспечения полученной студентом категории ГИФО) или полностью за счет своих средств (собственные средства семей, кредиты, средства работодателей).

Введению ГИФО предшествует проводимый с 2002 года эксперимент. Он проводится в трех субъектах РФ: Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Чувашской Республике – Чувашии. В эксперименте принимают участие 6 вузов, подведомственных Министерству образования и науки РФ.

2. Финансирование стипендий

С 1 сентября 2003 года размер стипендии студентов вузов составляет 400 руб./мес. Такой размер стипендий ни в коей мере не решает проблему обеспечения доступности качественного образования для студентов из малообеспеченных семей. Для студентов из семей с более высоким достатком стипендии по сути являются «карманными» деньгами. Таким образом, государственные средства расходуются крайне неэффективно. Необходимо существенно увеличить размеры стипендий при повышении требований к получателям академических стипендий и адресности в предоставлении социальных стипендий.

3. Финансирование подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд

В Законе РФ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» присутствуют нормы, регулирующие целевой прием обучающихся5. Однако эти нормы не предусматривают прав органов государственной власти и органов местного самоуправления по направлению граждан на обучение, их ответственности за трудоустройство выпускников, обязанностей (заинтересованности) вузов в осуществлении целевого приема. В результате механизм целевого приема оказывается неэффективным. Предлагается заменить его механизмом подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд, предусматривающим:

1) подготовку специалистов с ВПО по заявкам органов государственной власти и органов местного самоуправления (далее – заказчики);

2) осуществление такой подготовки в пределах установленных Конституцией России гарантий получения бесплатного ВПО;

3) конкурсный отбор представленных заявок, выделение заказчикам средств федерального бюджета в форме субсидий или субвенций; в случаях, когда заказчиками будут выступать федеральные органы государственной власти, средства должны выделяться в форме субвенций, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления – как правило, в форме субсидий; при этом заказчик будет нести ответственность за целевое использование полученной субвенции или субсидии, то есть за обеспечение подготовки специалистов и отработки ими установленного срока по направлению заказчика;

4) заключение получившими субсидию или субвенцию заказчиками договоров с вузами; обязательства сторон:

учебного заведения – подготовить специалистов по установленным уровням ВПО и специальностям;

заказчика – оплатить подготовку специалистов на уровне установленной категории ГИФО с выделением средств на выплату стипендий;

5) заключение получившими субсидию или субвенцию заказчиками договоров с гражданами, выразившими желание получить ВПО в рамках подготовки специалистов для государственных и муниципальных нужд; обязательства сторон:

гражданина – по добросовестному освоению учебной программы, заключению трудового договора с определенным заказчиком работодателем и отработке у него после окончания обучения установленного договором срока, возмещению заказчику затраченных на его обучение средств в случаях:

а) отказа от заключения трудового договора в соответствии с договором с заказчиком;

б) расторжения трудового договора до окончания срока, который он обязался отработать, по основаниям, предусмотренным пп. 3, 6, 9, ст. 77 и пп. 5-11 ст. 81 Трудового кодекса РФ;

в) отчисления из образовательного учреждения из-за невыполнения им учебного плана, нарушений положений устава и правил внутреннего распорядка образовательного учреждения;

заказчика – по оплате обучения гражданина, уровню его заработной платы, условиям проживания и другим условиям, обеспечиваемым гражданину после заключения им трудового договора.

Введение этого механизма должно способствовать:

- подготовке специалистов по профессиям, нужным органам государственной власти, органам местного самоуправления, государственному, муниципальному секторам экономики;
- закреплению выпускников по месту запланированного трудоустройства в органах государственной власти, местного самоуправления, государственном и муниципальном секторах экономики.

4. Финансирование развития вузов на основе среднесрочных (3-5 лет) программ

Эти программы должны обеспечивать вложения в:

5. Финансирование проводимых вузами научных исследований

Сложившееся положение с финансированием вузовской науки не соответствует роли и значению вузов в развитии научного потенциала России. Достаточно сказать, что доля вузов в расходах федерального бюджета на гражданскую науку (по разделу 06) в 1992–2003 гг. снизилась с 7.4 до 6%. В связи с этим следует предусмотреть изменение структуры расходования бюджетных средств в сфере науки. При этом необходимо обеспечить существенное увеличение объемов финансирования научной деятельности ведущих вузов, обладающих признанными научными школами. Одновременно средства должны быть перераспределены в пользу финансирования проектов на основе контрактов и грантов.

6. Ф инансирование специального пакета для ведущих вузов

Данный пакет должен обеспечивать осуществление ведущими вузами функций общесистемного характера. На основе договора (приложения к договору между вузом и его учредителем6) предполагается финансирование:

7. Государственная поддержка образовательных кредитов на получение ВПО

Создание системы образовательного кредитования граждан предусмотрено законодательством7. Однако, во-первых, кредиты ограничены финансированием социальных расходов студентов, во-вторых, не заложены эффективные правовые основы механизма их предоставления.

В 2000 году Сбербанком России был разработан и утвержден порядок предоставления кредитов физическим лицам на оплату обучения в образовательных учреждениях, зарегистрированных на территории Российской Федерации. Однако система Сбербанка России не получила широкого распространения. Такая ситуация обусловлена рядом факторов. Главные – высокая процентная ставка и условия поручительства или залога ликвидного имущества.

Для развития образовательного кредитования представляется необходимым принятие специального федерального закона, который регулировал бы условия и порядок предоставления и возврата образовательных кредитов, права и обязанности кредитных организаций и заемщиков и, что самое важное, предусматривал меры государственной поддержки системы образовательного кредитования.

При регулировании предельного размера процента по образовательному кредиту государство должно компенсировать банкам потери, возникающие из-за установления пониженной ставки. В отдельных случаях на государство должна возлагаться субсидиарная ответственность перед банком по долгам заемщика.

Должна предоставляться возможность получения кредита собственно на обучение и (или) на социальные расходы студента во время обучения (питание, жилье, одежду и т.п.).

8. Предоставление налоговых льгот в сфере образования

Особую значимость сегодня имеет предоставление в сфере образования льгот по налогу на прибыль организаций. Такие льготы – это не только форма косвенного бюджетного финансирования этой сферы. Их предоставление должно повысить заинтересованность учебных заведений в зарабатывании средств и направлении их на свое развитие, обеспечить условия формирования многоканальной системы финансирования ВПО, разделения ответственности за финансовое состояние и развитие этой системы между государством, семьями, работодателями и благотворителями.

В этой связи п редставляется целесообразным дополнительно предусмотреть в налоговом законодательстве:

1) предоставление учебным заведениям льгот по налогу на прибыль в части средств, направляемых ими на обеспечение и развитие образовательного процесса8;

2) предоставление льгот по указанному налогу организациям, вкладывающим средства в подготовку специалистов9;

3) предоставление льгот по указанному налогу организациям, осуществляющим материальную поддержку сферы образования10

Приведенная система взаимосвязанных инструментов финансирования и мер государственной поддержки ВПО не является закрытой. С изменением задач и условий развития ВПО указанная система может дополняться новыми эффективными инструментами и мерами, может меняться значимость отдельных инструментов и мер, их соотношение и объем их финансового наполнения.  

1 Предполагается устанавливать четыре категории ГИФО: высшую, 1-ю, 2-ю и 3-ю категории.

2 Иногда ГИФО необоснованно трактуют как ценную бумагу, ваучер.

3 Пунктом 3 статьи 43 Конституции РФ установлено:

«3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».

4 Эта часть будет больше на уровне бакалавриата, нежели на уровне магистратуры.

5 Так, абзацем вторым пункта 1 статьи 28 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено:

«Государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах таких заданий (контрольных цифр), финансируемых за счет средств учредителя, целевой прием обучающихся в соответствии с договорами с органами государственной власти, органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования».

6 Заключение такого договора предусмотрено пунктом 3 статьи 11 Закона РФ «Об образовании».

7 Так, пунктом 6 статьи 42 Закона РФ «Об образовании» предусмотрено: «6. Для организации социальной поддержки студентов, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования, создается специальная система кредитования в виде личного социального образовательного кредита».

8 Законом РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» предусматривалось, что облагаемая прибыль уменьшается на суммы, направленные государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также негосударственными образовательными учреждениями, получившими лицензии в установленном порядке, непосредственно на нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (включая оплату труда) в данном образовательном учреждении (подпункт «г» пункта 1 статьи 6 названного закона). С вступлением в силу главы 25 Налогового кодекса РФ данная льгота отменена.

9 Подпунктом 23 пункта 1 статьи 264 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что включаются в расходы налогоплательщика в том числе расходы на подготовку и переподготовку кадров, состоящих в штате налогоплательщика, на договорной основе в порядке, предусмотренном пунктом 3 этой статьи. В то же время пунктом 3 установлено, что не признаются расходами на подготовку и переподготовку кадров расходы, связанные с оплатой обучения в высших и средних специальных учебных заведениях работников при получении ими высшего и среднего специального образования.

10 Законом РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» предусматривалось, что облагаемая прибыль уменьшается на суммы средств, перечисленных предприятиям, учреждениям и организациям народного образования - но не более 3 процентов облагаемой налогом прибыли (п одпункт «в» пункта 1 статьи 6 названного закона). С принятием главы 25 НК РФ эти льготы для организаций упразднены. Остались только льготы для граждан-благотворителей.

	Ваш комментарий
	(для участников конференции)